Väitöstutkimus kunnallisesta itsehallinnosta

Atte Korte

Karelia-amk:n liiketalouden koulutuksen lehtori Atte Korte väitteli tohtoriksi Itä-Suomen yliopistossa 23.10.2020. Hänen oikeustieteellisen väitöskirjansa otsikko on ”Kunnan toimivalta ja harkintavalta yleisellä ja erityisellä toimialalla”. Tässä julkaistaan kiinnostuneille lyhyt kansantajuinen tiivistelmä väitöskirjasta, koska varsinainen teos voi olla jossakin määrin raskasta luettavaa.

Atte Korten väitöstutkimuksessa selvitettiin, mitkä seikat vaikuttavat kunnan viranomaisen toimivallan ja harkintavallan laajuuteen yleisellä ja erityisellä toimialalla.  Lisäksi tutkimuksessa selvitettiin kunnan tehtävien luonnetta julkisina tehtävinä tai julkisina hallintotehtävinä ja arvioitiin kunnan mahdollisuutta käyttää julkista valtaa eri tehtävien hoitamisen yhteydessä.

Kunnan monenlaiset tehtävät

Suomessa kunnille perustuslaissa turvattuun itsehallintoon sisältyy kunnan oikeus ottaa hoidettavakseen itsehallinnosta johtuvia tehtäviä. Nämä tehtävät muodostavat kunnan yleisen toimialan. Tehtävien tyhjentävä määritteleminen ei ole mahdollista, koska tehtävät perustuvat pääosin kunnan omiin päätöksiin. Kuntalain tavoitteiden mukaisesti tehtävien tulee kuitenkin olla sellaisia, joilla voidaan edistää kunnan asukkaiden hyvinvointia tai kunnan alueen elinvoimaisuutta. Tällaisia tehtäviä ovat tutkimuksessa esimerkkeinä käytetyt venepaikkojen ylläpitäminen ja harkinnanvaraisten avustuksien myöntäminen.

Kuntien tulee hoitaa myös lakisääteisiä tehtäviä, joista muodostuu kunnan erityistoimiala. Erityistoimialan tehtävissä on monesti kysymys yksityisten henkilöiden lakisääteisestä oikeudesta tiettyihin etuihin ja palveluihin. Tällaisia tehtäviä ovat tutkimuksessa esimerkkeinä käytetyt maisematyöluvan myöntäminen, etuosto-oikeuden käyttäminen ja kirjastopalvelujen tarjoaminen. Nämä tehtävät sisältävät usein myös mahdollisuuden julkisen vallan käyttämiseen, mikä tiivistetysti ilmaistuna tarkoittaa viranomaisen päätöksentekoa, joka liittyy yksilön etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin.

Viranomaisen harkintavalta

Kuntien tehtävien hoitaminen ja niihin liittyvä päätöksenteko edellyttävät toimivaltaa. Toimivalta voi olla yksityiskohtaisesti säädetty, jolloin viranomaiselle ei jää asiassa harkintavaltaa. Toisaalta toimivaltasääntely voi jättää viranomaiselle liikkumavaraa ja valinnanmahdollisuuksia eli harkintavaltaa. Suomessa harkintavalta on perinteisesti jaettu oikeusharkintaan ja tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Oikeusharkinta on lain soveltamiseen sidottua, jolloin asiaan liittyvät säännökset osoittavat ratkaisun lopputuloksen. Tarkoituksenmukaisuusharkinta puolestaan on luonteeltaan vapaampaa, ja siinä viranomaisella on enemmän harkintavaltaa ratkaisun lopputuloksen suhteen. Molempiin harkintavallan lajeihin voi lisäksi sisältyä joustavan normin soveltamista. Joustavat normit ovat tarkoituksellisesti epätäsmällisiä, ja niiden sisältö täsmentyy esimerkiksi oikeuskäytännön avulla.

Tutkimuksen perusteella harkintavallasta muodostuu liukuva jana, jonka eri osissa harkintavallan määrä vaihtelee. Mitä yksityiskohtaisempi ja ehdottomampi toimivaltanormi on, sitä suppeampaa on viranomaisen harkintavalta. Janan ääripäässä vain oikeusharkinta on mahdollinen. Toimivaltanormin väljyys tai puuttuminen kokonaan puolestaan tarkoittaa viranomaisen laajaa harkintavaltaa ja janan toisessa ääripäässä viranomaisen harkinta on tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Joustavat oikeusnormit voivat sijaita missä tahansa janan osassa.

Viranomaisen harkintavalta ja julkisen vallan käyttö liittyvät läheisesti toisiinsa. Julkisen vallan käytössä on aste-eroja eikä se näyttäydy aina samanlaisena.  Tutkimuksen perusteella kunnan harkintavalta on sitä suppeampaa mitä voimakkaammasta julkisen vallan käytöstä on kysymys. Tutkimuksessa julkisen vallan käytön aste-eroja ja erojen vaikutusta viranomaisen harkintavallan määrään kuvattiin kunnan myöntämien avustuksien avulla. Avustuksien myöntämiseen liittyy julkisen vallan käyttöä silloin, kun yksilöllä on lakisääteinen oikeus tai mahdollisuus avustuksen saamiseen. Näissä tilanteissa kunnan viranomaisen harkintavalta on suppeaa tai sitä ei ole lainkaan. Tilanteessa, jossa laissa ei lainkaan säädetä avustuksen perusteista, ei ole kyse julkisen vallan käytöstä. Tällöin viranomaisella on laaja harkintavalta.

Kunnan tehtävien hoitamiseen liittyvä harkintavalta

Kunnan erityistoimialalla viranomaisen harkintavalta on lähtökohtaisesti oikeusharkintaa ja myös joustavan normin soveltamista. Joustavien normien käyttämisellä huomioidaan kunnallinen itsehallinto ja mahdollistetaan paikallisten olosuhteiden edellyttämä harkintavalta päätöksenteossa. Kunnan yleisellä toimialalla toimivaltasääntely on erilaista, sillä suurimpaan osaan tehtävistä ei liity lainkaan lainsäädäntöä. Kunnan viranomaisen harkintavalta yleisellä toimialalla on lähtökohtaisesti tarkoituksenmukaisuusharkintaa, johon liittyy myös joustavan normin soveltamista.

Kunnan päätöksenteossa esiintyvä tarkoituksenmukaisuusharkinta voidaan vielä jakaa kolmeen eri osa-alueeseen. Yleisen toimialan tehtävien tulee palvella tiettyä tarvetta ja tarkoitusta. Kuntalain mukaisesti nämä ovat asukkaiden hyvinvointi ja kunnan alueen elinvoima. Tämän vuoksi kunnan käyttämä tarkoituksenmukaisuusharkinta on luonteeltaan tarveharkintaa. Kunnan harkintavaltaan kuuluu myös tehtävän järjestämistapa. Tehtävä voidaan esimerkiksi hoitaa itse tai se voidaan antaa yksityisen yrityksen hoidettavaksi. Tältä osin kunnan käyttämää tarkoituksenmukaisuusharkintaa voidaan kutsua järjestämisharkinnaksi. Kunnan tulee myös päättää tehtävän hoitamiseen liittyvistä ehdoista, kuten mahdollisesti perittävistä maksuista. Myös tältä osin kunta käyttää tarkoituksenmukaisuusharkintaa, josta voidaan käyttää nimitystä ehtoharkinta.

Kunnan toiminnan oikeudellinen luonne

Tutkimuksen perusteella kuntien toiminta on luonteeltaan julkista toimintaa, joka koostuu erilaisista julkisista tehtävistä. Julkiset tehtävät voidaan jakaa julkisiin hallintotehtäviin ja muihin julkisiin tehtäviin. Julkiset hallintotehtävät ovat lakiin perustuvia tehtäviä, joita kunta hoitaa erityistoimialalla. Näihin tehtäviin voi sisältyä myös mahdollisuus julkisen vallan käyttämiseen. Tutkimuksessa tarkastelluista esimerkeistä maisematyöluvan myöntäminen, kirjastopalveluihin liittyvät päätökset ja etuosto-oikeuden käyttäminen ovat tällaisia tehtäviä.

Muut julkiset tehtävät voidaan jakaa lakisääteisiin julkisiin tehtäviin ja lakiin perustumattomiin julkisiin tehtäviin. Kunnan yleisen toimialan tehtävät ovat suurimmaksi osaksi lakiin perustumattomia julkisia tehtäviä. Nämä tehtävät eivät voi sisältää julkisen vallan käyttöä, vaikka osa tehtävistä voi pintapuolisen tarkastelun perusteella vaikuttaa julkisen vallan käyttöä sisältäviltä.

Lopuksi

Kunnan toimialaopissa kunnan tehtävät jakautuvat erityistoimialan ja yleisen toimialan tehtäviin. Tätä jakoa voidaan edelleen pitää perusteltuna. Kunnan toimialaoppia on pidetty yhtenä kunnallisen itsehallinnon kulmakivenä. Tähän on helppo yhtyä. Itsehallinnon toteutumisen voidaan katsoa edellyttävän sekä yleistä toimialaa että erityistä toimialaa, ja riittävän laajaa harkintavaltaa tehtävien hoitamisessa.

Teksti: Atte Korte, lehtori, Karelia-ammattikorkeakoulu

Karelian henkilöstöpäällikkö Jaana Tolkki (vasemmalla), rehtori Petri Raivo, lehtori Atte Korte ja koulutuspäällikkö Pilvi Purmonen Atte Korten vaitöstilaisuudessa lokakuussa 2020. Kuva: Teemu Kähkönen.